Rivalités, confusion et dérapage (1978-1989) 

Zbigniew Brzezinski, conseiller pour la sécurité nationale de 1977 à 1981. Sa rivalité avec Cyrus Vance rend la politique étrangère américaine confuse dans la dernière partie de la présidence de Jimmy Carter

Les rivalités entre le NSC et le département d’État prennent une tournure démesurée dans la dernière partie de la présidence Carter^{[réf. nécessaire]}. Les dissensions achoppent sur l’invasion de l’URSS en Afghanistan (1979) et sur l’affaire des otages de l’ambassade d’Iran. Carter échoue à redonner de la cohésion et du leadership au processus de décision. Il en résulte une politique étrangère américaine confuse, peu lisible et parfois contradictoire. C’est ainsi que lors de la crise des otages de l’ambassade d’Iran, Carter entame un dialogue avec le régime de l’ayatollah Rouhollah Khomeini comme le souhaite Vance, mais fini par accepter à la surprise générale l’intervention préconisée par Brzezinski, alors même que ce dialogue n’est pas rompu.

Ces luttes d’influences se poursuivent sous la présidence de Ronald Reagan (1980-1988). Le style du président est très désengagé, laissant une marge de manœuvre importante au processus décisionnel. Contrairement à ce qui s’est passé sous la présidence précédente, ces conflits n’empêchent pas la politique étrangère de rester cohérente, et de mettre en œuvres certaines décisions majeures^[49].

Le lieutenant-colonel Oliver North, membre du NSC, est jugé et condamné en 1989 à la suite de l’affaire Iran-Contra

Il en résulte d’importantes confrontations entre les départements d’État, de la Défense et le NSC. Le poste de conseiller à la sécurité nationale devient instable : 6 conseillers se succèdent au cours des 8 ans que durent les deux mandats de la présidence Reagan.

Dans le même temps, l’administration du NSC n’a jamais été si pléthorique : elle compte 70 hauts fonctionnaires officiels et permanents. Ce véritable État dans l’État, peu contrôlé, s’implique directement et de façon anarchique dans certaines politiques.

C’est dans ce contexte qu’est imaginée et surtout gérée directement à partir du NSC une opération clandestine totalement illégale. Il s’agit de l’Affaire Iran-Contra^[50]. L’affaire se transforme en scandale lorsqu’elle est découverte le 25 novembre 1986. L’implication directe de deux conseillers pour la sécurité nationale (Robert McFarlane et John Pointdexer) et d’un membre du NSC, le lieutenant-colonel Oliver North est mise en lumière par les enquêtes d’une commission permanente du Congrès, la Commission Tower. Ses conclusions^[51] confirmée par les documents de sécurité nationale déclassifiés depuis^[52]de la Commission sont accablantes pour le NSC : il a gravement outrepassé son rôle. John Poindexter démissionne en décembre 1986.

Ce scandale n’est que l’aboutissement d’une tendance affirmée dès la présidence Kennedy : utiliser le NSC pour contourner le poids de la bureaucratie, puis le fonctionnement normal des départements, enfin le contrôle du Congrès sur les décisions de politique étrangères. Le NSC a besoin d’un sérieux repositionnement.

Le NSC repositionné (1989-2000) 

Ce n’est qu’avec la nomination comme conseiller à la sécurité nationale de Franck Carluci (novembre 1987), puis de Colin Powell (automne 1988) en toute fin de mandat que le fonctionnement de la politique étrangère américaine redevient mesuré^{[réf. nécessaire]}. Suivant les recommandations du rapport Tower, le NSC est réformé en profondeur^[53] : la moitié de son personnel est renouvelé, il n’a plus de rôle opérationnel et les conseillers travaillant en free-lance sont interdits.

Brent Scowcroft (au centre), conseiller pour la sécurité nationale de 1974 à 1977, puis de 1989 à 1993. On aperçoit également Dick Cheney à gauche (date non connue)

Après ces scandales, le président George H. Bush (élu en novembre 1989) redonne au NSC un rôle de simple coordinateur. Il l’exerce avec succès, en bonne intelligence avec les départements et les agences de renseignement, y compris au cours des crises (telles que l’opération Just Cause à Panama en décembre 1989 ou la première guerre du Golfe).

Le président lui-même est bon connaisseur de la politique étrangère. Il choisit une équipe de conseillers relativement homogène, permettant de mener une politique déterminée mais prudente.

Le conseiller pour la sécurité nationale, Brent Scowcroft, reste influent mais redevient un acteur neutre. Il agit en complémentarité avec le secrétaire d’État James Baker. La prise de décision reste informelle et en dehors du cadre officiel des réunions du NSC. Le comité informel est appelé comité des directeurs (Principals Committee). Il travaille sur la base des rapports fournis par le comité des adjoints (Deputies Committee). Le fonctionnement du NSC se rapproche ainsi de celui prévu à l’origine.

Cette architecture est globalement conservée sous la présidence de Bill Clinton (élu en 1992). Les difficultés rencontrées pendant les premières années sont la conséquence du style désengagé du président et de l’absence de leadership fort au sein des départements d’État et de la Défense. Le NSC a globalement fonctionné de manière similaire à la présidence précédente. Les comités principaux sont maintenus.

Cependant, au cours du deuxième mandat de Clinton (1996-2000), le NSC redevient plus influent, en même temps que le président s’implique personnellement dans la conduite de la politique étrangère. Il retrouve en partie son rôle de cabinet du président pour les affaires étrangères et de sécurité. À sa tête, Anthony Lake travaille cependant en bonne intelligence avec la secrétaire d’État Madeleine Albright.

Un retour aux origines ? (depuis 2001) 

5 août 2006 : réunion informelle entre George W. Bush, Condoleezza Rice (conseillère à la sécurité nationale entre janvier 2001 et novembre 2004), et Stephen Hadley (ancien adjoint de Rice, conseiller depuis cette date)

L’arrivée de George Walker Bush le 20 janvier 2001 à la Maison Blanche est l’occasion d’une organisation nouvelle du NSC. Pour la première fois de son histoire, il est réellement utilisé comme un forum décisionnel. Les réunions de Donald Rumsfeld (secrétaire à la Défense), Colin Powell (secrétaire d’État), Dick Cheney (vice-président), Condoleezza Rice (conseillère pour la sécurité nationale) et George W. Bush^[54] sont le lieu d’une prise de décision collégiale. Les rivalités entre les départements sont faibles du fait de l’arrivée massive aux postes-clé de personnalités issues des milieux néo-conservateurs. Elles s’estompent après les attentats du 11 septembre 2001.

Les effectifs de l’administration du NSC sont réduits de 30 %^[55], et en partie renouvelés pour des raisons idéologiques^[56]. Son organisation est simplifiée^[57]. D’autre part, les réunions interdépartementales sont peu nombreuses et marginales. Les réunions du NSC en tant que forum décisionnel sont donc réelles, mais n’impliquent que les chefs des différents départements, nommés par Bush.

La conseillère et son administration jouent un rôle réduit dans l’élaboration de la politique étrangère. Le système est dominé par les départements et surtout le vice-président, sans qu’ils soient confrontés à une réelle contradiction. Cela est d’autant plus paradoxal que Rice a un rôle d’éminence grise auprès de Bush, et entretient avec lui une relation personnelle plus qu’aucun conseiller à la sécurité nationale avant elle^[58]. Bien qu’elle ne soit pas une néo-conservatrice historique, elle garde une stature neutre, confortant le président dans ses choix. « Le mandat de Rice est de ne pas dominer le processus de prise de décision, uniquement le coordonner avec l’aide de ses assistants »^[59] De ce fait, le NSC n’a pas joué son rôle de garant d’une information complète et fiable au président, ni de reflet de l’ensemble des options envisageables.

En revanche, Rice joue un rôle d’avocate de la politique étrangère américaine et de représentante personnelle du président à l’étranger. Elle multiplie les voyages comme les interventions dans les médias américains, ce qui est nouveau pour un conseiller à la sécurié nationale^[60]. D’après Ivo H. Daalder^[61], ce simple rôle de porte-parole s’est fait au détriment d’une analyse coût-avantage équilibrée et appuyée sur des sources diversifiées de l’opportunité d’une intervention en Irak. Il note également que la gestion de l’après-conflit a été confiée à un groupe d’idéologues du département de la Défense, et a échappé au contrôle du NSC.

Un acteur majeur tente sans succès de prendre le contrôle du NSC. Il s’agit de Dick Cheney, le vice-président. Ayant échoué à avoir Rice sous son autorité directe, il parvient tout de même à participer aux Principals Committees. Surtout, il crée au sein de son propre cabinet un pôle de conseillers personnels influents sous la houlette de Lewis Libby. C’est ainsi que Cheney « crée son propre NSC »^[62] Cet organe non officiel exerce une influence déterminante sur la politique étrangère américaine, notamment la décision de l’invasion de l’Irak de mars 2003. Lorsque Rice est nommée secrétaire d’État, Cheney réussit à placer comme conseiller à la sécurité nationale un homme à lui^[63], converti aux thèses néo-conservatrices : Stephen Hadley.

L’homogénéité, la cohérence et la lisibilité de la politique étrangère américaine dépendent donc largement du bon fonctionnement du NSC et de ses relations harmonieuses avec les autres acteurs bureaucratiques. Indéniablement, l’émergence et le rôle majeur de cette structure centrale est le marqueur d’une politique étrangère largement conduite par le pouvoir exécutif.

Une influence globalement croissante

Le NSC s’est imposé comme un acteur majeur, parfois dominant de la formulation de la politique étrangère américaine. Pour cela, il a face à lui les départements (notamment le département d’État) qui ne souhaitent pas abandonner leurs prérogatives. Il va souvent sortir vainqueur de cette rivalité, et accompagner la montée en puissance du président face au Congrès sur les enjeux de politique internationale.

La rivalité bureaucratique

Le président Lyndon B. Johnson s’entretient avec des conseillers du NSC. Avoir l’oreille du président est un enjeu de la rivalité bureaucratique.

Le NSC est un acteur d’une lutte d’influence au sein de l’administration (équivalent du gouvernement) entre les départements (équivalent des ministères), mais aussi au sein de la communauté du renseignement entre les agences. L’enjeu de cette lutte entre les organisations est pour chacune d’entre elle d’assurer sa pérennité^[23], puis de se réserver une marge de manœuvre maximale, avec un contrôle minimal sur ses actions, enfin d’exercer une influence la plus importante possible sur le cours des choses, et donc sur les décisions prises en matière de politique étrangère. À chaque échelon du processus de décision, jusqu’à la décision finale appartenant au président, chaque organisation va donc chercher à imposer ses vues. Confronté à cette administration, le président lui-même cherche à garder la maîtrise du processus décisionnel et de la décision elle-même^[24]. Il cherche également à vérifier que ses décisions sont réellement suivies d’effet^[25].

Bien qu’étant à l’origine un acteur neutre et dépassant les rivalités bureaucratiques, le NSC n’échappe pas à cette règle. Il a face à lui les autres membres du bureau exécutif de la Maison-Blanche. L’enjeu est d’imposer les sujets de sécurité nationale et de politique étrangère comme prioritaires dans l’agenda du président. En ce qui concerne la politique étrangère, le NSC est confronté au Département d’État, qui est l’acteur traditionnel dans ce domaine et au Département à la Défense, qui a vu ses prérogatives dans ce domaine s’élargir avec le temps. D’autres acteurs traditionnels tels que les agences de renseignement que sont la CIA, le FBI, la NSA, le NRO, etc.^[7], mais aussi le chef de cabinet du président, le Chairman of the Joint Chiefs of Staff cherchent également à faire entendre leur voix.
Depuis le 11 septembre 2001, des acteurs nouveaux tels le directeur du renseignement national, le coordinateur de la lutte antiterroriste, le département de la Sécurité intérieure, le conseil de sécurité intérieure doivent également se positionner, parfois dans une certaine confusion. L’enjeu est alors d’imposer ses options en influençant sur la prise de décision.

Les informations données au président passent par le filtre du conseiller à la sécurité nationale. Ici un mémo déclassifié de l’adjoint du directeur de la CIA sur la situation au sud-Vietnam en octobre 1963. Le mémo est destiné au conseiller McGeorge Bundy et non au président Kennedy

La proximité géographique et personnelle du NSC avec le président, sa place centrale et son administration de plus en plus importante, lui donnent des atouts décisifs dans la lutte qu’entretiennent les différentes bureaucraties. Il contrôle la prise de décision à toutes ses étapes.

La lutte d’influence sur l’élaboration de la politique étrangère américaine a globalement été remportée par le NSC. Par exemple, les deux acteurs marquants de la politique étrangère américaine des Trente Glorieuses sont John Foster Dulles et Henry Kissinger. Or le premier était secrétaire d’État, et le deuxième conseiller à la sécurité nationale (même s’il cumulera par la suite cette fonction avec celle de secrétaire d’État).

Mais sa montée en puissance ne peut se comprendre sans l’émergence d’une « présidence impériale »^[26] dans le domaine de la politique étrangère et celle de la politique étrangère elle-même dans l’agenda politique américain, pendant et après la guerre froide.

Une montée en puissance liée à celle de la fonction présidentielle 

Dès 1945, les dirigeants États-Unis sont conscient d'entrer dans une phase de confrontation avec l’URSS^{[réf. nécessaire]}. Dès lors, ils ne peuvent renouer avec l’isolationnisme qu'ils ont mené avant la Seconde Guerre mondiale. En 1947, le vote du plan Marshall et le choix de la politique de containment fait perdre tout espoir aux tenants d’une Amérique poursuivant sa destinée manifeste loin des fureurs du monde. Le président doit donc se tenir informé au quotidien et prendre des décisions impliquant parfois militairement les États-Unis. Même lors des phases de repli relatif (comme sous les présidences Ford et Carter), l’une des premières actions de la journée du président est la lecture du rapport de renseignement.

Après la chute de l’URSS, le nombre de questions internes touchant à la sécurité nationale et ayant des connexions transnationales s’accroît. C’est le cas des questions environnementales, sanitaires, mais aussi des défis lancés par la prolifération nucléaire et plus récemment par le terrorisme international. Parallèlement, la frontière traditionnelle entre les questions économiques et les questions de sécurité nationale s’estompe dans le monde de l’après guerre froide. Le NSC doit alors rivaliser avec des acteurs plus diversifiés, tels que le conseil économique national au sein du bureau exécutif de la Maison Blanche, mais aussi le Département du Commerce (sur la loi Amato-Kennedy par exemple), à l’Énergie (sur la question de la sécurité des approvisionnements énergétiques), aux transports (sur la question de la sécurité dans les transports aériens après le 11 septembre 2001, la justice (sur la question du statut juridique des prisonniers détenus à Guantanamo), etc.

Le conseiller à la sécurité nationale accompagne l’ascension du président dans le domaine des affaires étrangères et de sécurité. Ici Jimmy Carter signant les accords SALT II le 18 juin 1979. On aperçoit juste derrière lui son conseiller à la sécurité nationale Zbigniew Brzeziński

Plus que jamais, le président a besoin d’une structure transversale capable de lui donner un point de vue synthétique et de faire appliquer ses décisions dans des administrations de plus en plus nombreuses à être concernées.

Sur l’ensemble de ces sujets, le président lui-même a pris l'aval par rapport au contre-pouvoir que représente le Congrès. Le check and balances prévu par la Constitution s’est largement infléchi au profit du président, malgré les tentatives du Congrès^[27]. Cela donne au président une marge de manœuvre importante^[28].

Le NSC a été le facilitateur de cette émancipation. En effet, le président doit pouvoir compter sur une administration capable de lui fournir des analyses approfondies et un éventail de solutions, y compris celles qui ne correspondent pas à la ligne politique majoritaire au Congrès, celles pour lesquelles il va falloir trouver au Congrès une majorité dépassant les clivages partisans, ou encore celles qu’il va falloir imposer à un Congrès hostile.

Cette tendance s’est renforcée depuis le milieu des années 1990, lorsque les clivages partisans traditionnels issus de la guerre froide se sont estompés. Les positions des élus sur l’attitude que les États-Unis doivent entretenir avec le reste du monde se sont fortement diversifiées, et il n’est pas rare de retrouver des élus républicains dans la même école de pensée que des élus démocrates^[29].

Face à cette multiplicité de points de vue, le président et son administration doivent d’autant parler d’une seule voix et mener de concert des actions cohérentes. Le NSC peut alors pleinement jouer son rôle de garant de la cohésion de l’administration et de défenseur des intérêts du président. Cela lui permet de conserver sa place centrale au sein de l’exécutif et de gagner en influence en même temps que le président.

Cet état de fait semble durablement installé. Selon l’expression de Rothkopf^[30]. Le NSC est « un génie qui ne retournera pas dans sa bouteille ». Le rôle du NSC et son influence ont grandement varié depuis sa création.

Grandes mutations du conseil de sécurité nationale

Les évolutions du NSC sont essentiellement le reflet du style présidentiel de chaque occupant du bureau ovale. À son entrée en fonction^[31], chaque nouveau président remodèle le fonctionnement de son administration proche en fonction de la manière dont il aborde l’exercice du pouvoir. Il cherche également à corriger les dysfonctionnements observés lors du mandat de son prédécesseur.

Les principales caractéristiques de l’influence du style présidentiel sur le fonctionnement du NSC sont :

• la nomination d’un conseiller influent et partisan ou neutre et respectueux des procédures officielles ;
• des processus de prise de décision informels ou structurés ;
• des missions axées sur l’élaboration de la prise de décision ou sur la vérification de la bonne application des directives présidentielles ;
• la prédilection du président pour certaines problématiques, certains départements et au contraire sa méfiance vis-à-vis d’autres structures.

C’est pourquoi les découpages chronologiques sont largement ceux des présidences successives. Globalement, l’évolution du NSC est une lente montée en puissance suivie par une prédominance sur la politique étrangère et de sécurité, puis une certaine confusion née du style en retrait de deux présidents. Les abus constatés alors conduisent à un repositionnement du NSC et à un certain retour aux sources.

La naissance du NSC : un objectif et un compromis

Harry S. Truman signe l’amendement du National Security Act le 10 août 1949

Comme indiqué plus haut, la création du NSC correspond au besoin d’un commandement intégré à l’aube de la confrontation grandissante avec l’URSS. Cependant, la réalité historique est celle de la confluence de la demande de trois acteurs entre 1945 et 1947 : le président, le Congrès, les différents commandements militaires.

Le président Harry S. Truman cherche à centraliser la prise de décision ordinaire en matière de politique étrangère et de sécurité, notamment en créant un département unique chargé des affaires de défense. Après la reddition du Japon le 2 septembre 1945, les comités de coordination des départements d’État, de la Guerre et de la Marine (State-War-Navy Coordinating Committees ou SWNCC) qui géraient les opérations autour du président n’ont plus de raison de se réunir souvent. Il en résulte une grande cacophonie institutionnelle et des rivalités exacerbées dans un contexte de réduction des moyens militaires utilisés pour vaincre les forces de l’Axe. Les décideurs ne se réunissent qu’en période de crise et arrivent avec leur propre analyse globale de la situation et des moyens à mettre en œuvre pour y répondre. Chacun défend alors sa vision en fonction de ses intérêts, ce qui conduit à une prise de décision chaotique.

Le Congrès est inquiet de la détérioration de la situation sécuritaire et de l’ampleur des décisions qui en découlent. Il cherche à limiter les pouvoirs d’un président qui a une attitude ferme face à l’URSS (Franklin Delano Roosevelt est mort, Truman est président depuis le 12 avril 1945). Pour cela, il veut le forcer à tenir compte de l’avis de tous les membres de son administration, afin d’éviter des décisions trop personnelles.

Les départements de la guerre (qui chapeaute l’US Army) et de la Marine, ainsi que la toute nouvelle US Air Force tiennent à leurs prérogatives. Le département de la Marine dirigé par James Forrestal est celui qui défend le plus farouchement son indépendance et demeure le plus rétif à l’idée d’un commandement intégré. C’est lui qui met en avant un rapport rédigé par Ferdinand Eberstadt^[32] préconisant la mise en place d’une structure interdépartementale appelée conseil de sécurité nationale ou conseil de défense nationale. Celle-ci consacrerait, dans l’esprit de Forrestal, le maintien de l’indépendance des différents départements à vocation militaire.

Truman accepte la proposition de Forrestal, en contrepartie de la création d’un département unique. Il accède aux demandes du Congrès en créant un lieu de prise de décision commune, en contrepartie de la création d’une agence centrale de renseignement (la CIA remplaçant l’OSS). C’est ainsi que le National Security Act est présenté par l’exécutif au Congrès, qui accepte de le voter. Le département à la Défense est créé en 1949 pour regrouper les départements de la Guerre et de la Marine, ainsi que l’Air Force. Ces trois derniers perdent d’ailleurs leur statut de membre permanent et officiel du NSC par l’amendement de la même année.

Le NSC est donc au moins autant le fruit des rivalités bureaucratiques de l’époque que la réponse aux défis induits par les prémices de la guerre froide. Charles-Philippe David parle même d’un « accident de parcours »^[33]. Cependant, le concepteur et l’avocat de la politique étrangère américaine reste le département d’État^[34].

Le conseil de sécurité nationale (National Security Council ou NSC) est une organisation administrative dépendant directement du président des États-Unis. Il a un rôle de conseil, de coordination et parfois d’impulsion sur les sujets de politique étrangère, de sécurité nationale, et plus généralement sur l’ensemble des questions stratégiques. Il est en cela un acteur peu connu, mais majeur, parfois prédominant, de la politique étrangère des États-Unis

Il réunit statutairement le vice-président, le secrétaire d’État (équivalent du ministre des affaires étrangères dans les autres pays), le secrétaire à la Défense et le conseiller à la sécurité nationale autour du président. Celui-ci le préside, tandis que son administration est dirigée par le conseiller à la sécurité nationale. Il peut y convier d’autres membres en fonction des besoins.

Il a pour fonction première d’être un forum d’échanges permettant de conseiller le président. À ce titre, il se réunit régulièrement, en fonction de la situation internationale et des priorités du président. L’administration du conseil a en charge la préparation de ces réunions généralistes. Des comités interdépartementaux (interministériels) ont également lieu sous la direction du conseiller à la sécurité nationale sur des thématiques précises.

Lors des réunions du conseil, le président peut prendre des décisions, traduites par le conseiller à la sécurité nationale sous forme de directives et que les participants doivent mettre en œuvre. À ce titre, il est devenu un outil d’impulsion des décisions, de coordination et de vérification de leur mise en œuvre dans les mains du président, renforçant son pouvoir exécutif face au Congrès.

Au fil du temps et en fonction de la personnalité du conseiller à la sécurité nationale, il a fonctionné comme une administration à part entière, possédant une existence propre, devenant ainsi l’un des acteurs-clé de la formulation de la politique étrangère des États-Unis, concurrençant le département d’État et le département de la Défense.

Au cours de l’existence du conseil, l’administration dirigée par le conseiller à la sécurité nationale a dominé les autres acteurs de la politique étrangère, allant même jusqu’à outrepasser ses fonctions pour formuler et impulser à elle seule des décisions importantes, parfois sans que ses partenaires en soient informés. À d’autres périodes, elle a perdu de l’influence, réduite à un bureau peu écouté ne comportant que quelques dizaines de personnes.

Préambule

Le NSC est difficile à appréhender pour plusieurs raisons^[1]. D’abord son fonctionnement réel s’appuie essentiellement sur des structures non prévues dans la loi du Congrès créant le NSC, tandis que les mécanismes pensés par le législateur n’ont jamais réellement fonctionné.
Ensuite, le terme « conseil de sécurité nationale » renvoie à quatre entités : un forum décisionnel réunissant les membres de plein droit autour du président, des comités interdépartementaux (interministériels dans les pays francophones), une administration chargée à l’origine de préparer les réunions et son chef, le conseiller à la sécurité nationale. Ce dernier, choisi le plus souvent pour sa compétence et sa convergence de vues avec le président, parfois pour son caractère effacé, permettant à un autre acteur de dominer le processus décisionnel de la politique étrangère, a joué un rôle très variable au cours du temps.
Enfin, le caractère parfois informel ou secret de la prise de décision dans les domaines de sécurité nationale ne permettent pas toujours de décrire le rôle NSC en tant que structure identifiée et hiérarchisée.

À cela s’ajoute la faiblesse des études réalisées à ce jour sur le NSC. Elles se basent sur des documents de sécurité nationale déclassifiés^[2], des interviews des acteurs^[3] et des approches théoriques. Mais aucune n’a réussi à fournir une analyse globale du fonctionnement du NSC^[4].

Cette structure est donc complexe et joue un rôle subtil mais déterminant dans l’élaboration de la politique étrangère américaine. Il a en outre subi de profondes mutations au cours de son histoire, liées essentiellement au style de leadership de chacun des présidents qui se sont succédé dans le bureau ovale.

Rôle du conseil de sécurité nationale

Réunion du Conseil de sécurité nationale dans la Situation Room le 5 juillet 2006

Cet acteur à l’organisation et au fonctionnement normalement collégiaux est en réalité devenu un acteur à part entière de la politique étrangère, personnifié par le conseiller à la sécurité nationale. En tant que tel, il a alors acquis une influence globalement croissante non prévue par ceux qui présidèrent à sa création.

Organisation et fonctionnement 

La politique étrangère américaine est fondée sur le principe de séparation des pouvoirs entre le président et le Congrès, bien que le pouvoir du président soit dominant dans ce domaine. Le pouvoir exécutif est organisé en départements (équivalent des ministères dans les pays francophones) dirigés par un secrétaire (équivalent du ministre). Les départements sont directement responsables devant un président décideur (la prise de décision collégiale d’un conseil des ministres n’existe pas dans la Constitution américaine). Afin de pouvoir prendre des décisions concrètement, le président dispose d’un bureau exécutif composé de plusieurs directions. L’ensemble composé par les départements et le bureau exécutif est appelé administration.

Le NSC occupe une position géographique et institutionnelle centrale au sein du pouvoir exécutif. Il se présente comme une structure à deux étages. Le premier est le forum décisionnel composé des principaux responsables de l’exécutif en matière de politique étrangère et de sécurité. Il est chargé par la loi de prendre après débat les décisions sur les sujets du moment. Le rez-de-chaussée est constitué des comités interdépartementaux composés de représentants spécialisés de chaque département. Il se réunit sur des questions thématiques et fournit au forum un éventail large d’analyses et de propositions lorsqu’il en a besoin.

Position du NSC au sein de la Maison-Blanche

Le bâtiment du bureau exécutif Eisenhower où loge l’administration du NSC. Il est situé en face de la Maison Blanche

Le NSC fait partie du Bureau exécutif du président. Ses membres sont situés dans le bâtiment du bureau exécutif Eisenhower, qui se trouve en face de la Maison Blanche. Cette proximité fonctionnelle et géographique est un premier facteur d’explication du développement du NSC parallèle à la montée en puissance du pouvoir exécutif depuis la Seconde Guerre mondiale. Le président sait qu’il peut compter sur la loyauté d’une administration proche de lui, dont il a modelé le fonctionnement et la composition au moment de sa prise de fonction.

Le forum décisionnel

Le National Security Act du 26 juin 1947 amendé le 10 août 1949^[5] prévoit la création d’un forum décisionnel composé du président, du vice-président et des secrétaires d’État et de la Défense. De fait, ses membres se sont souvent élargis à d’autres acteurs tels que le secrétaire au Trésor, le secrétaire au Commerce, le président du comité de chefs d’État-major (Chairman of the Joint Chief of Staff ou CJCS), le directeur des services de renseignement (qui est aussi le directeur de la CIA), l’ambassadeur des États-Unis à l’ONU. Plus récemment se sont ajoutés le directeur du renseignement national, le coordinateur de la lutte antiterroriste ou le secrétaire à la Sécurité intérieure. D’autres conseillers spécialisés peuvent ponctuellement intervenir en fonction des sujets traités.

Ce forum a pour mission de mener une politique étrangère et de sécurité intégrée et cohérente à terme. Le contexte de 1947 est en effet celui du bilan de la Seconde Guerre mondiale. La prise de décision a été difficile pendant le conflit, et le président Franklin Roosevelt a dû personnellement jouer un rôle d’arbitre. D’autre part, la guerre froide qui s’annonce nécessite plus que jamais une politique bien coordonnée avec l’appareil militaire, appuyée sur un consensus solide au sein des responsables et prenant en compte toutes les facettes des conséquences d’une décision.

C’est pourquoi le National Security Act donne mission au forum de « conseiller le président par l’intégration des facteurs militaires, civils, intérieurs et internationaux de la sécurité nationale »^[6] en « agrégeant les différentes perspectives exprimées par les administrations civiles et militaires ainsi que par les différentes agences gouvernementales »^[7]. Le conseil a également pour mission de « de permettre aux organisations militaires, départements et agences de coopérer avec plus d’efficacité sur les sujets impliquant la sécurité nationale ».

Le fonctionnement réel du NSC est en réalité très différent. Les réunions de prise de décision sont informelles, tandis que le conseiller pour la sécurité nationale et son administration ont un rôle beaucoup plus étendu que celui de simple creuset de la prise de décision

Ces dispositions ne seront pratiquement jamais appliquées^[8]. Les réunions du NSC sont devenues dans la pratique le lieu où le président donne ses directives plus que l’endroit où il consulte les avis et élabore ses décisions.

Des réunions informelles autour du président constituent en effet le lieu réel de la prise de décision sur les sujets importants du moment. La plupart portent un nom, comme les Friday Morning Breakfast de la présidence de Jimmy Carter.

En outre, des comités spécifiques de grands décideurs peuvent être temporairement créés en dehors de la hiérarchie officielle. Ils portent sur des questions précises et jouent un rôle similaire au NSC. Le journal de bord du 26 février 1953 d'Eisenhower (président des États-Unis de 1953 à 1961) fournit l’exemple de la création d’un comité had hoc pour étudier le projet de création du corps de volontaires libres sur proposition du NSC^[9].

Les comités interdépartementaux

Afin d’appuyer les réunions du forum décisionnel (ou de ce qui en tient lieu de manière informelle), des comités composés de représentants spécialisés des départements se réunissent. Ils concernent une thématique précise, et leur ordre du jour est moins dépendant de l’actualité immédiate que les réunions généralistes. En ce sens, ils constituent un système d’information et de production d’analyse en continu. Ils sont présidés par le conseiller à la sécurité nationale ou les directeurs concernés du NSC.

L’objectif est d’abord de collecter les renseignements en provenance des départements, de manière à être sûr qu’aucune information, analyse ou option importante ne soit ignorée de la Maison Blanche. Ces comités fournissent une première étude précise et un éventail de solutions le plus étendu possible. Les comptes-rendus remontent la voie hiérarchique sous la forme de documents destinés aux décideurs et appelés formulation de politique (Policy Paper). Ceux-ci peuvent ensuite en faire des synthèses, utilisées directement pour la prise de décision.

En retour, les comités interdépartementaux reçoivent les directives présidentielles^[10] qu’ils doivent mettre en œuvre au sein de chaque département. Ils jouent alors un rôle de coordination et de vérification de l’application des décisions.

L’ensemble de ces réunions sont préparées par une petite équipe administrative au sein du NSC. Mais le rôle de cette équipe dépasse dans les faits largement cette simple prérogative.

Un acteur à part entière de la politique étrangère américaine 

Le NSC est passé du statut de creuset de la formulation de la politique étrangère à celui de composant à part entière de l’amalgame final, tout en conservant une large part de ses fonctions premières. La raison est l’apparition rapide d’un acteur influent : le conseiller à la sécurité nationale, appuyé par une administration de plus en plus puissante, lui donnant les moyens d’avoir un regard sur l’ensemble du processus de formulation et de mise en œuvre de la politique étrangère américaine.